打击“非法”，还要管住“合法” ——关于打击整治非法社会组织工作的几点思考

李永年

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打击“非法”，还要管住“合法” ——关于打击整治非法社会组织工作的几点思考

时间：2023-09-07     来源：中国社会报   

习近平总书记在党的十八届二中全会第二次全体会议上强调，要注意防范一些别有用心的人打着社会组织的旗号干非法勾当。需要防范的不仅有假冒社会组织名义的各类非法社会组织，也有“挂羊头卖狗肉”、背离宗旨使命的合法社会组织。其中，非法社会组织与合法社会组织勾连从事违法活动的案件虽为数不多，但造成的负面影响不容小觑。当前正在开展的打击整治非法社会组织专项行动，针对非法社会组织采取了更有针对性、更加严厉的打击举措，就加强合法社会组织监管也提出了新的更高要求。推进本次专项行动取得扎实成效，必须准确理解、全面落实各项部署要求，通过打击“非法”保护“合法”，更要以管住“合法”助力打击“非法”。

管住合法社会组织对推进打击整治专项行动具有重要意义

管住合法社会组织是铲除非法社会组织滋生土壤的必然要求。与合法社会组织勾连开展活动向来是非法社会组织的惯用伎俩。一些非法社会组织看中合法社会组织社会公信力较高、行业影响力较大等优势，千方百计与合法社会组织套近乎、攀关系，或与合法社会组织合作开展所谓公益项目，或摇身变为合法社会组织的“战略合作伙伴”，或投靠合法社会组织名下变身为下属机构等，刻意营造其为正规组织的假象。面对非法社会组织的拉拢、贴靠，有的合法社会组织防范意识不强，成为不法分子的违法犯罪工具而不自知；有的合法社会组织心存侥幸，明知对方身份存疑，为蝇头小利而甘上“贼船”。管住合法社会组织，有助于防范合法社会组织落入非法社会组织“圈套”，有助于及时发现和查处相关非法社会组织活动，有助于营造清朗健康的社会组织发展环境，进而使非法社会组织以“合法掩盖非法”图谋难以得逞。

管住合法社会组织是提高打击整治非法社会组织工作效能的必然要求。从全国民政系统来看，社会组织登记管理呈“金字塔”形，越往下监管任务越重，而监管队伍和监管力量却呈“倒三角”形，越往基层，人、财、物配置就越少，其中执法力量尤为薄弱。开展打击整治非法社会组织专项行动，要求各地民政部门特别是基层民政部门在一段时间内，集中执法力量核查大量非法社会组织线索，规范处置一大批非法社会组织案件，对其中涉案资金量大、涉及人数多以及专业性强的重大敏感案件，还要做实做细沟通解释、信息公开、风险防范等工作，这对一线执法人员来说是不小的考验。发挥业务主管单位、行业管理部门和相关职能部门职能作用，用好年检年报、抽查审计、等级评估、信息公开等日常监管手段，及时发现合法社会组织苗头性的、潜在的违法违规风险，及时纠正违法违规行为特别是涉非法社会组织活动倾向，把违法预防做实、把日常监管做细，最大程度减少需立案调查的案件数量，可为打击整治非法社会组织工作腾出更多时间和精力，确保专项行动各项任务要求落地落实。

管住合法社会组织是维护行政执法权威的必然要求。打击整治非法社会组织专项行动是一场“人民战争”，民政部门单打独斗难达目的，多部门“集团作战”也难保全胜，必须充分相信群众、紧紧依靠群众、全面发动群众，形成群防群治、众志成城的浓厚氛围。合法社会组织与登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门等联系密切，有的社会组织负责人还是相关部门的退休领导干部，许多群众甚至误认为社会组织就是相关部门的下属机构。如果合法社会组织与非法社会组织勾连从事非法活动、获取不当利益，且未得到应有惩处，不仅会造成“破窗效应”，引起部分社会组织的效仿，更会引起社会公众对执法权威性和公正性的质疑，继而降低对集中打击整治非法社会组织工作的信任度和支持度。

合法社会组织涉非法社会组织活动的主要表现

根据打击整治非法社会组织实践经验，结合非法社会组织活动的新情况、新特点，建议重点防范以下几类风险。

一是合法社会组织直接成立非法社会组织。要防范合法社会组织刻意规避社会组织登记管理制度，通过设立非法社会组织随意突破章程规定的宗旨和业务范围，组织名称随意起、活动内容随意定、对外宣传随意编，企图成为“包打天下”的“全能组织”。这类非法社会组织与社会组织的分支机构或内设机构存在明显区别，执法实践中不宜将其作为违规设立的分支机构或内设机构处理，否则就会导致当事人避重就轻甚至逃避法律责任。

二是非法社会组织以某种方式加入合法社会组织。非法社会组织对其非法身份心知肚明，自知经不起推敲、抵不住细辨，可能会挖空心思与合法社会组织攀上亲、挂上钩，试图获取合法社会组织的庇护，以逃避执法机构的打击。例如，主动申请合法社会组织作为其主管单位，通过不正当手段获得合法社会组织会员单位身份，非法社会组织控制人或骨干分子摇身一变成为合法社会组织或者其下属机构负责人等，这将极大增加群众辨别难度和执法机关打击难度。被北京市民政局依法取缔的非法社会组织“中国国学院大学”，就曾向某全国性社会组织提出申请，希望后者作为其主管单位，并为其开展活动提供便利和支持。

三是非法社会组织拉拢合法社会组织负责人为其站台。要防范非法社会组织反向操作，通过自我包装打造“高大上”身份，或许以头衔，或颁发荣誉，或虚构项目，或给予小利，再加以精心设计的话术，蒙骗社会组织负责人心甘情愿为其“站台”“背书”。例如，某非法社会组织成立后，多次在高档酒店举办授牌、颁奖等活动，不仅颁发了“特别贡献奖”等多个奖项，还任命了多名“常务副校长”，而获奖者和“常务副校长”名单中不乏合法社会组织或合法社会组织的负责人。

四是非法社会组织与合法社会组织“联合开展”所谓公益慈善项目。公益慈善领域向来是非法社会组织眼中的“肥肉”和“富矿”。要防范非法社会组织以支持公益慈善事业发展为名，骗取慈善组织信任，通过在慈善组织中成立专项基金、合作开展慈善项目、共同举办“慈善晚会”，甚至借助慈善组织公开募捐资格开展网络募捐活动，给慈善组织的社会公信力造成不良影响。例如，一家非法社会组织居间“牵线搭桥”，诱导企业在某基金会成立专项基金，基金会因收到捐赠收入而对非法社会组织身份不加辨别，给非法社会组织以专项基金名义对外开展所谓公益慈善项目、获取不当利益留下空子。

五是非法社会组织借助合法社会组织宣传造势。非法社会组织善于自我包装，通过各种手段与合法社会组织建立某种联系后，便以此大做文章、拼命宣传，极尽“鼓吹”“贴金”之能事，以达到混淆视听、欲盖弥彰的目的。当此情形，合法社会组织便无形中成了非法社会组织宣传的工具，甚至是违法犯罪的“帮凶”。非法社会组织“全民悦读全国阅读会联盟”的运营公司在全国性社会组织下设立了专业委员会，公司、“联盟”、专业委员会“一套人马、三块牌子”，在专业委员会的掩护下违规开展评比表彰活动并收取费用。

实践中，还有一种情形值得关注，根据社会组织登记管理法规，机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准可以成立团体，但如该团体以社会组织名义超过本单位内部活动的范围限制，特别是面向社会公众吸纳会员并收取费用，或开展行业评比表彰等，则涉嫌构成非法社会组织。

加强合法社会组织涉非法社会组织活动监管的建议

当前，专项行动已转入集中打击整治阶段，在加紧推进各项打击整治举措的同时，建议在管住合法社会组织方面重点抓好以下举措。

一是畅通投诉举报渠道，强化线索分析研判。发现涉嫌违法违规线索，是跟进核查处置的前提。要畅通电话、邮箱、传真、接待窗口等传统投诉举报方式，加快优化网络投诉举报系统，积极推广“随手拍”“有奖举报”等创新手段，用好走访座谈、实地调研、信访反映等渠道，通过广开投诉举报渠道实现对非法社会组织活动情况大起底。在此基础上，加强非法社会组织信息分析研判，紧盯涉合法社会组织或合法社会组织负责人信息，对于涉嫌违法违规的社会组织或人员，要依法迅速启动调查核实程序，或按规定移交有权管辖的民政部门跟进核查，坚决杜绝有案不立、有案不查等失职渎职情况。

二是严惩违法违规活动，提升打击震慑效应。依法严惩违法违规活动，是管住“合法”的关键。对于在专项行动期间顶风违法违规、肆意与非法社会组织勾连活动的社会组织，一经查实，要依法用足行政约谈、信用惩戒、行政处罚、公开曝光等执法工具，让违法主体受到应有惩戒。其中，对于存在上述违法事实的社会组织，要视情形依法从严从重给予行政处罚，列入社会组织活动异常名录或严重违法失信名单，没收违法违规所得；向社会公开曝光违法事实、查处情况，公布包括业务主管单位、主要负责人（法定代表人）名单在内的处罚信息；调整年检结论和评估等级，并取消优先获得政府购买服务、税收优惠等资格。对于涉嫌违纪或职务违法犯罪的党员干部，要移送纪检监察部门、组织人事部门依规依纪依法严肃处理。

三是加强部门执法协作，形成有效监管合力。社会组织执法监督工作涉及民政、财政、税务、审计、金融、公安、外交、物价、人力资源社会保障等多个部门。有效查处和惩戒合法社会组织涉非法社会组织活动，必须发挥各部门的职能优势，形成各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作格局。要进一步加强与社会组织联合执法机制、社会组织资金监管机制等工作机制成员单位的协作配合，不断提高联动执法、源头监管、信息共享、线索移交等工作效能，织密预防社会组织违法违规活动网络，构筑联合打击违法违规活动的矩阵。要落实“行刑衔接”要求，明确合法社会组织和非法社会组织涉犯罪常见罪名，分类别制定证据采集标准，统一执法文书样式，解决案件移交中出现的证据不全、质量不高等问题，破解“有案难移”问题，实现对严重违法犯罪行为的有效打击。

四是前移违法预防关口，增强自我抵御能力。做好违法预防工作，既是增强社会组织防范意识的重要方面，也是减轻执法压力的有效举措。要全方位、多角度宣传社会组织登记管理法律法规，深入揭批非法社会组织惯用伎俩和社会危害，深入剖析合法社会组织涉非法社会组织典型案例，有效降低社会组织背离宗旨使命的逐利冲动。要督促指导社会组织完善内部治理，健全决策权、执行权和监督权相互制约、协调运行机制，落实重大事项报告制度，特别是发挥好监事会（监事）的监督作用，增强社会组织抵御非法社会组织的意识和能力。要进一步加强社会组织党的建设，推动社会组织党的组织和党的工作从“有形覆盖”向“有效覆盖”转化，充分发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，确保社会组织正确发展方向。

（作者单位：民政部社会组织管理局）